הופעת הבירוקרטיה קשורה להופעתם של מדינות המודרניות, למרות שהן כבר היו קיימות בעולם העתיק, כמו הסופרים במצרים. בעידן המודרני, היא כללה את קבוצת הפקידים שעבדו תחת פקודות המלך המוחלט, ומילאו תפקידים ממשלתיים. המשרות הגבוהות ביותר היו שמורות לאצילים; ואילו הנמוכים יותר, כפי שהיו למכירה, נכבשו על ידי הבורגנים העשירים.
באטימולוגיה שלה, היא מתייחסת למילה הצרפתית "בורוקרטית" שמקורה בתורה מ"לשכה" שמתורגמת כמשרד או שולחן, ומהיוונית "קראטוס"=כוח.
הפקיד מבצע תפקיד אדמיניסטרטיבי המשולם במשאבי המדינה, ויוצר קבוצה חברתית רשמית, בתוך מעמד הביניים, הנשלטת על ידי חוקים. ביצוע התפקידים הללו מהווה את הקריירה שלו, שכן הוא יכול לעלות היררכית בתפקידים בהם הוא תופס. אלה עשויים לדרוש הכשרה טכנית מיוחדת. בחירת חבריה אינה אישית, על פי זכויותיהם ותוארם. הם מהווים מכשיר לאפקטיביות של פעולות הכוח, המתבצעות בחשאי, במיוחד כדי להגן על מידע על הסדר הציבורי, ולשמור על פרטיות התושבים. בין חבריה קיימת חלוקת עבודה לפי פונקציות מבוקרות, ואחריות להפעלתן. הבירוקרטיה אינה מעצמת מדינה, אך בכל זאת יש לה כוח אובייקטיבי,אבל מוסדר לחלוטין.
למרות שהממשלה זקוקה למינהל ציבורי וזה בתורו צריך את הבירוקרטיה, במובן המחריד הביורוקרטיה מזוהה עם ניירת שגרתית ואינסופית, ללא כל היגיון ברור, המעכבת החלטות פוליטיות שלא בצדק.
